Bezpieczna energia z odpadów

Rewolucja śmieciowa: Co dalej?

13.02.2014

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada br. (sygn. akt K 17/12) rozpoczął kolejny etap serialu pt.: rewolucja śmieciowa. Nie oznacza to jednak zamknięcia prac nad przepisami regulującymi nowe zasady gospodarki odpadami komunalnymi. Jego bezpośrednim skutkiem musi być interwencja ustawodawcy, uważa Agata Kosieradzka-Federczyk.

Kolejny etap rewolucji śmieciowej. Tym razem spowodowany przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W dniu 28 listopada 2013 r. została rozpatrzona pierwsza (sygn. akt K 17/12) z dwóch spraw, które dotyczą ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391). Trybunał dokonał kontroli zgodności z powołanymi we wnioskach rad gmin przepisami konstytucji wywołujących wątpliwości regulacji tej ustawy.

Zakres kontroli Trybunału był obszerny, bowiem obejmował podstawowe założenia reformy gospodarowania odpadami przez gminy, takie jak m.in. obowiązek przeprowadzania przetargu w celu wyłonienia podmiotu odbierającego odpady komunalne od mieszkańców gminy, składanie deklaracji w sprawie opłaty, treść uchwał określających wysokość stawki opłaty, jak również sposób jej uiszczania.

Poprzedzając analizę skutków wyroku konieczne jest przybliżenie specyfiki orzekania przez Trybunał.

Ogólnie można powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w zakresie zaskarżenia, będąc związany zarzutami podniesionymi we wnioskach rozpoczynających sprawę (jak również przywołanymi wzorcami kontroli).

Oznacza to, że jeżeli skarżona regulacja została uznana za zgodną z jednym artykułem Konstytucji (albo innym aktem, z którym kontrolowany akt powinien być zgodny) powołanym jako wzorzec kontroli, automatycznie nie przesądza to, że jest zgodna z innym wzorcem konstytucyjnym, niepowołanym we wniosku. Dlatego też analizując wyroki Trybunału konieczne jest zwrócenie uwagi na konkretne przepisy, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia oraz wzorce.

Umorzenie postępowania w części, jak miało to miejsce w wyroku K 17/12, oznacza niespełnienie warunków formalnych wniosku, co w konsekwencji uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Może to być spowodowane przyczynami przedmiotowymi i podmiotowymi, np. powołaniem wzorców kontroli, których ocena w danym postępowaniu nie jest dopuszczalna, brakiem legitymacji do wnoszenia wniosku o wszczęcie postępowania przed Trybunałem i innymi.

Powyższe wyjaśnienie jest istotne, bowiem część zakresu zaskarżenia w sprawie sygn. akt K 52/12, która jeszcze czeka na rozstrzygnięcie, pokrywa się co do skarżonego przepisu, ale nie pokrywa się w zakresie wszystkich powołanych wzorców kontroli. W takim zakresie, kontrola zgodności z Konstytucją jest jak najbardziej dopuszczalna. Oznacza to, że może być w tym zakresie orzeczona zgodność lub niezgodność zaskarżonych przepisów z konstytucją.

Jakie są dla gmin konsekwencje wyroku TK?

Znaczna część regulacji poddanych kontroli przez Trybunał została uznana za zgodną z konstytucją. Dotyczy to kontroli przepisów wprowadzających obowiązek przeprowadzenia przetargu (tj. art. 6d i 6e ustawy), które zostały poddane kontroli w zakresie zgodności z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 konstytucji.

Zgodne z konstytucją są przepisy nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia opłaty jak również obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami (6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z art. 2 konstytucji). Zgodny jest także art. 6l ust. 1 ustawy nakładającej na rady gminy obowiązek określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji).

Zgodne są także przepisy dotyczące różnicowania stawek opłat za odpady, gdy są one zbierane selektywnie, w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji).

Natomiast za niezgodną z art. 84 i art. 217 konstytucji została uznana regulacja zawarta w 6k ust. 1 i 2 ustawy. Nie cała, lecz w części, w jakiej w ustawie nie przewidziano maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyczyną stwierdzenia nieważności nie był zatem obowiązek ponoszenia opłaty jako takiej, ale brak określenia w ustawie maksymalnej opłaty, jaką mogą ustalić rady gmin.

Za niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji został uznany art. 6k ust. 4 ustawy, również nie cały, lecz w dwóch zakresach. Po pierwsze, w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego. Po drugie, w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Przyczyną niezgodności był brak określenia wskazówek odnośnie – odpowiednio zwolnień oraz dopłat.

Ze względu na doniosłość przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją, Trybunał zdecydował o odroczeniu w czasie utraty ich mocy obowiązującej, dając ustawodawcy czas 18 miesięcy na taką zmianę przepisów, która usunie zauważoną niezgodność z konstytucją. Jest to czas maksymalny na przygotowanie i wprowadzenie koniecznych zmian. Ustawodawca nie musi jednak czekać na jego upływ, stosowna zmiana może być wprowadzona znacznie wcześniej. Okres 18 miesięcy liczy się od dnia opublikowania sentencji wyroku TK w Dzienniku Ustaw.

Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z konstytucją dla gmin oznacza, że pomimo niekonstytucyjności przepisu, pozostaje on w obrocie prawnym do czasu zmiany, nie dłużej niż 18 miesięcy. Jednak skutki takiego orzeczenia są złożone.

Zwraca na nie uwagę orzecznictwo Trybunału. Wynika z niego, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z konstytucją musi być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do określonego dnia jest on zgodny, a od tej daty staje się on niezgodny z konstytucją. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonanie stosownej zmiany tego przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09; z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1729/11).

Co do zasady, uchwały dotychczas podjęte na jego podstawie określające stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozostają w obrocie prawnym. Dotyczy to również określonych w uchwale zwolnień przedmiotowych, czy dopłat dla właścicieli nieruchomości. Trudno w tym momencie określić jednoznacznie, jakie będą konsekwencje zmian w ustawie wykonujących omawiany wyrok. Trybunał zarzucił brak maksymalnej stawki za gospodarowanie odpadami, ale przecież sposoby ustalania stawek są różne, a nowelizacja powinna uwzględniać różnice. Ogólnie można wskazać, że jeżeli po wprowadzeniu w ustawie stawki maksymalnej okaże się, że jest ona wyższa niż stawka przyjęta przez radę gminy, może okazać się, że uchwała obowiązuje i nie ma konieczności (przynajmniej z tego względu) wprowadzania do niej zmian. Jeżeli natomiast stawka maksymalna przyjęta w ustawie okaże się niższa niż ta uchwalona przez gminę, konieczność zmiany uchwały nie ulega wątpliwości. W każdym przypadku, niezbędne jest zwrócenie szczególnej uwagi na przepisy przejściowe, regulujące kwestie obowiązywania dotychczas podjętych uchwał oraz przepisy określające termin dokonania ewentualnych zmian przez gminy.

Omawiany wyrok Trybunału nie oznacza zamknięcia prac nad przepisami regulującymi nowe zasady gospodarki odpadami komunalnymi. Jego bezpośrednim skutkiem musi być interwencja ustawodawcy, natomiast w zależności od przyjętych przez Sejm i Senat rozwiązań ustawowych, może to przynieść dalsze konsekwencje dla poszczególnych gmin, czego nie można przesądzić w obecnej chwili.

Agata Kosieradzka-Federczyk
Samorzad.lex.pl