Bezpieczna energia z odpadów

Rewolucja śmieciowa: złe regulacje, czy błędy samorządów?

13.02.2014

Model gospodarowania odpadami komunalnymi, wprowadzony nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zrodził wiele problemów zarówno natury prawnej jak i faktycznej. Skutkiem wejścia w życie nowego systemu jest przejęcie przez gminy odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami, powstającymi na ich terenie. Jednak próby realizacji założeń ustawodawcy, na podstawie często niespójnej i nieprecyzyjnej ustawy, sprowadzają się niejednokrotnie do balansowania przez samorządy pomiędzy własnym interesem, a oczekiwaniami pozostałych uczestników systemu, w oparciu o rachunek ekonomiczny.

Bezsprzecznie, stary system gospodarowania odpadami pozostawał archaiczny w stosunku do zobowiązań przyjętych przez Polskę w skutek akcesji do Unii Europejskiej. W szczególności wymagania te dotyczyły uporządkowania gospodarki odpadami: budowy i utrzymania niezbędnej infrastruktury technicznej, zapewniającej odzyskiwanie bądź unieszkodliwianie odpadów, zapewnienia warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania w kolejnych odstępach czasowych oraz stopniowego zwiększenia pozyskiwania surowców wtórnych. We wskazanym zakresie, stary system gospodarowania odpadami nie przynosił pożądanych efektów, jak i nie pozostawiał możliwości jego ewolucji. Zdecydowano się zatem całkowicie przemodelować organizację gospodarowania odpadami w gminach, przenosząc odpowiedzialność za odbieranie i odprowadzanie odpadów na samorządy.

Podstawową zmianą w stosunku do starego systemu jest obligatoryjne przejęcie przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami. Można przyjąć – stosowaną niekiedy nomenklaturę – iż samorządy „przejęły własność” odpadów komunalnych.

Wprowadzony nowelą z 1 lipca 2011 r. model gospodarowania odpadami ma służyć przede wszystkim:
a) uszczelnieniu systemu tak, aby obejmował on wszystkich „wytwórców” śmieci na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (w starym modelu jedynie ok. 80% podmiotów wytwarzających odpady należało do systemu),
b) selektywnemu zbieraniu odpadów „u źródła” tj. wstępnej segregacji śmieci przez podmioty, które je wytwarzają,
c) zmniejszeniu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania, a także ogólnej ilości odpadów,
d) dążeniu do całkowitego wyeliminowania nielegalnych składowisk odpadów,
e) zapewnieniu budowy i utrzymania niezbędnej infrastruktury technicznej, czyli instalacji służących odzyskiwaniu oraz unieszkodliwianiu odpadów komunalnych w inny sposób aniżeli ich składowanie na tzw. wysypiskach,
f) właściwemu nadzorowi nad postępowaniem z odpadami komunalnymi, zarówno na etapie ich powstawania, jak i dalszego procesu dokonywanego przez przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych,
g) zmniejszeniu ponadprogramowych zagrożeń dla środowiska, powstających w skutek transportu odpadów z miejsc ich wytwarzania do punktu odzyskiwania bądź unieszkodliwiania, dzięki podziałowi województw na regiony gospodarki odpadami.
Zgodnie z art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obecnie obowiązujący model gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje:
1) odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych,
2) tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
3) obsługę administracyjną systemu.

Z uwagi na przemodelowanie całego systemu odbioru odpadów komunalnych, jednym z najważniejszych działań samorządów, niezbędnych do budowy nowej struktury było oszacowanie całkowitej ilości odpadów, które będą powstawać na terenie danej gminy. Czynność ta była niezbędna do analizy potrzeb inwestycyjnych w zakresie budowy infrastruktury oraz wyliczenia opłaty pobieranej od mieszkańców. Jak wskazano powyżej, z uwagi na nie objęcie w starym systemie całkowitej liczby mieszkańców obowiązkiem wnoszenia opłat związanych z odpadami komunalnymi, ten etap budowy nowego systemu mógł nastręczać wiele trudności. Według zaleceń Ministerstwa Środowiska, w przypadku braku danych dotyczących ilości i jakości odpadów powstających na danym obszarze, należało w pierwszym okresie funkcjonowania nowego systemu przyjąć dane pochodzące z obowiązujących planów gospodarki odpadami. Jednak już na tym etapie zauważono, że informacje pochodzące z planów gospodarki odpadami zawierać mogą wiele przekłamań, z uwagi na fakt, że są to jedynie wskaźniki statystyczne. Przyjęcie zatem nieprawidłowych danych skutkować może problemami z finansowaniem całego systemu gospodarki odpadami na terenie danej gminy. Jedynie częściowo rekompensuje powyżej wskazane zagrożenie fakt, iż na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek dokonywania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy).

Kontrola ta obejmuje w szczególności możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, potrzeb inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami, kosztów poniesionych w związku z odbieraniem, odzyskiwaniem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych. Ponadto gminy mają obowiązek monitorować liczbę mieszkańców oraz ilość odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy. Bez wątpienia jednak niedoszacowanie ilości odpadów, które powstaną w początkowym okresie funkcjonowania nowego systemu, grozić może problemami finansowymi samorządów. Dopiero wskutek obligatoryjnych, corocznych kontroli, szacunkowe dane mogą zbliżyć się do stanu rzeczywistego.

Kolejnym ważnym wskaźnikiem dla funkcjonowania nowego systemu jest zadeklarowanie rzeczywistej liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, z uwagi na wnoszone opłaty za gospodarowanie odpadami. Zaniżenie liczby mieszkańców w stosunku do ilości „produkowanych” odpadów powodować będzie niedostateczną ilość środków finansowych, którymi dysponuje jednostka samorządu. Pośrednio wpłynie to na opłacalność transportu odpadów, jak i instalacji do ich przetwarzania i unieszkodliwiania. Nieścisłości w tym zakresie mogą zatem być bezpośrednią przyczyną upadłości przedsiębiorstw, które wygrywając organizowane przez gminy przetargi, odbierają bądź odbierają i zagospodarowują odpady z terenu danej gminy. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, możliwość kontroli rzetelności podanej ilości osób zamieszkujących nieruchomość, stwarza system naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn stawki opłaty ustalonej przez radę gminy w formie uchwały oraz:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) powierzchni lokalu mieszkalnego.

Rada gminy może uchwalić także jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (tzw. ryczałt).

Wskazana regulacja skorelowana jest z unormowaniem nakładającym na właściciela nieruchomości obowiązkiem złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Bez wątpienia, żadna ze wskazanych powyżej metod ustalania opłaty nie stanowi idealnego rozwiązania i każda obarczona jest niebezpieczeństwem przekłamań, które wpływać mogą na niedokładną i niewystarczającą ilość funduszy w systemie. Wystarczy wskazać, iż faktyczna liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość może być trudna do ustalenia i odbiegać od rzeczywistości, choćby z uwagi na fakt wynajmowania mieszkań. Przyjęcie powierzchni lokalu jako wyznacznika może prowadzić do błędnego przekonania, iż jest ona wprost proporcjonalna do ilości wytworzonych odpadów. Przyjęcie tej metody może wręcz prowokować do ich większej „produkcji”, z uwagi na nieunikniony obowiązek ponoszenia opłat „od metra”, co z kolei stoi w sprzeczności z jednym z głównych postulatów reformy (tj. zmniejszania ogólnej ilości odpadów komunalnych). Ilość zużywanej wody w danej nieruchomości wydaje się być najbardziej weryfikowalną formą, która nie może być jednak stosowana w przypadku braku sieci wodociągowej na terenie danej gminy. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Należy zauważyć, iż – mimo braku takiego rozwiązania w pierwotnej wersji nowego systemu – istnieje możliwość łączenia wskazanych metod, celem dostosowania do potrzeb konkretnej gminy. Ponadto, nowelizacją ustawy z 25 stycznia 2013 r. uprawniono rady gmin do zróżnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Zgodnie z art. 6k ust. 2 ustawy organy stanowiące jednostek samorządu, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, winny brać pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (odbieranie, transport, zbieranie, odzyskiwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych; tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługa administracyjna systemu),
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności fakt powstawania odpadów sezonowych.

Zgodnie z założeniami nowego systemu, samorządom pozostawiono dużą dowolność wyboru metody kreowania wysokości stawki opłaty. Stawkę opłaty w zależności od potrzeb i uwarunkowań można ustalić na podstawie całkowitej ilości odpadów wytworzonych na terenie danej gminy bądź też wykorzystując tzw. jednostkowy wskaźnik nagromadzenia odpadów. Przy obliczaniu stawki należy jednak uwzględnić koszty funkcjonowania całego systemu na terenie danej gminy. Może zatem wystąpić zróżnicowanie stawek w sytuacji podziału jednostki samorządu na sektory, zgodnie z art. 6d ust. 2 ustawy (przy czym dotyczy to jedynie gmin liczących ponad 10 000 mieszkańców). Wewnątrz takich sektorów występować może np. jednakowa gęstość i struktura zabudowy lub zbliżona odległość od instalacji unieszkodliwiania odpadów. Ponadto, istnieje możliwość uchwalenia przez radę gminy jednej stawki opłaty dla gospodarstwa domowego, jednak sposób taki znajdzie uzasadnienie jedynie w przypadku zbliżonym jednostkowym wskaźniku wytwarzania odpadów.

W przypadku zróżnicowanej struktury zabudowy przyjęcie jednej stawki dla całej gminy powodować może społeczny sprzeciw i poczucie niesprawiedliwości. Jak wskazano powyżej, na wysokość stawki wpływają także koszty, które w tak zakrojonym kształcie nie występowały dotychczas. Wydatki związane z odbieraniem, transportem, odzyskiwaniem i unieszkodliwianiem odpadów stanowią około 70% całkowitych kosztów w procesie utylizacji. Na kształtowanie wysokości stawki wpływ mają także tworzenie i utrzymanie zbiorczych punktów selektywnego zbierania odpadów, czyli np. ogólnodostępnych pojemników.

Zarządzanie systemem funkcjonującym na terenie danej jednostki przejęły oczywiście gminy, na co składa się przede wszystkim obsługa klientów, obsługa biurowa, windykacja opłat, ale także prawdopodobna konieczność stworzenia nowych miejsc pracy. Całość wskazanych powyżej czynników powodować może zatem zwiększenie stawki za gospodarowanie odpadami w stosunku do kosztów funkcjonujących w starym systemie. Co istotne, zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Środowiska kierowanymi do samorządów, stawki opłat za gospodarowanie odpadami winny być zawyżone o 10% do 15% w stosunku do wartości wynikających z szacunków. Pozwoli to zminimalizować ewentualne niedobory finansowe systemu, w początkowym okresie jego funkcjonowania.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
obliguje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do zorganizowania przetargu na odpieranie bądź odbieranie i przetwarzanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6d ust. 1).

Częstą praktyką stosowaną przez samorządy jest łączenie obydwu zadań, co jednak powodować może zaniedbanie kwestii przetwarzania i odzyskiwania odpadów. Celem sprawnej organizacji odbierania odpadów, uzasadnionym wydaje się podział obszaru gminy na wspomniane wcześniej sektory, wyznaczające obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości. W przypadku, gdy rada gminy zdecyduje o podzieleniu jednostki na sektory, przetargi organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów. Należy jednak zauważyć, iż podział gminy na sektory budzić może kontrowersje, zarówno ze strony przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów, jak i właścicieli nieruchomości, z uwagi na występujące dysproporcje związane z nierównym podziałem jak i wysokością ponoszonych kosztów w teoretycznie zbliżonych sektorach. Z drugiej strony, brak podziału na sektory nie spowoduje różnic w jakości świadczonych usług, jednak sprawdzi się jedynie w niewielkich gminach. Ustawodawca przewidział także możliwość przeprowadzenia przez samorządy odrębnych postępowań przetargowych na każdy rodzaj odbieranych odpadów.

W przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s ustawy). Sytuacje takie mogą mieć miejsce szczególnie, gdy odpady są odbierane rzadziej niż zostało to ustalone w uchwale rady gminy, bądź też wtedy, gdy odpady nie są odbierane wcale. Należy jednak zaznaczyć, iż z uwagi na problemy interpretacyjne wskazanego przepisu, planowana jest jego zmiana w taki sposób, aby możliwość podjęcia działania przez właściciela nieruchomości sprowadzała się do sytuacji, gdy samorząd po podjęciu przez radę gminy uchwały, nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych. Proponowana zmiana ma zapobiec wątpliwościom, według których obecny zapis dotyczy jedynie sytuacji, gdy gmina nie ogłosiła lub nie rozstrzygnęła przetargów na odbiór odpadów i od 1 lipca 2013 r. nie uruchomiła systemu gospodarki odpadami.

W celu uniknięcia sytuacji nie odbierania odpadów przez samorządy, bądź „wyręczania” ich przez właścicieli nieruchomości na koszt gmin przewidziano możliwość – do czasu rozstrzygnięcia przetargu – zapewnienia usług w trybie zamówienia z wolnej ręki. W myśl ustawy – Prawo zamówień publicznych, zamówienie z wolnej ręki polega na udzieleniu zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą. Należy jednak podkreślić, że do czasu gdy najniższa cena stanowić będzie podstawowe – bądź jedyne – kryterium oceny oferty w postępowaniu przetargowym, z pominięciem wartości technicznej i ekonomicznej oferty, tak długo prawidłowe funkcjonowanie i rozwój nowego systemu będzie zagrożone. Najniższa cena prowadzić może do pozornej oszczędności. Aby uniknąć niebezpieczeństw z tym związanych zamawiający – czyli gmina, musi bardzo dokładnie przygotować dokumentację przetargową tak, aby móc porównać różne oferty i dopuszczać konkurencję. Z drugiej strony, budowa przetargu opartego na wielu kryteriach, wymaga fachowej wiedzy zamawiającego, co wymusza na zamawiającym posiadanie odpowiednich kadr.

Jak wskazano powyżej, złożoność nowego systemu odprowadzania odpadów oraz trudności związane z początkowym etapem jego wdrażania, przekładają się często na zwiększenie opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, w stosunku do wartości obowiązujących w starym systemie. W sytuacji, w której rada gminy dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w ustawie oraz ustaliła stawkę takiej opłaty, a w ocenie mieszkańców jest ona nieprawidłowa, zastosowanie znajduje procedura zaskarżania uchwał, w myśl art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie ze wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżenie musi być jednak poprzedzone bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność takiego działania to sytuacja, w której wezwany organ wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego z pominięciem trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia, skutkować będzie odrzuceniem skargi przez sąd. W rezultacie zastosowania przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to obywatel może zainicjować dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu gminy przez sąd administracyjny, po należytym wykazaniu swojego interesu prawnego bądź uprawnienia oraz faktu ich naruszenia, wskutek podjęcia uchwał dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi.

Należy jednak wskazać, iż ewentualnej niechęci społecznej związanej z wdrożeniem nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi można by uniknąć, prowadząc kampanie informacyjno-edukacyjne mające na celu zapoznanie mieszkańców z nowym systemem i wynikającymi z niego zmianami. Należy w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na fakt, iż nowela, w oparciu o którą funkcjonuje nowy model odprowadzania odpadów została uchwalona 1 lipca 2011 r., zatem do dnia rozpoczęcia funkcjonowania nowego systemu pozostał dwuletni okres, w czasie którego możliwe było należyte przygotowanie mieszkańców na nadchodzące zmiany. Dotyczyło to w szczególności całościowego zaprezentowania systemu, roli segregacji „u źródła” oraz funkcji instalacji do wykorzystania i przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do podstawowych zadań samorządów należą prowadzenie działań edukacyjnych i informacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Kampania informacyjna dotyczyć powinna m.in. stawek opłat, terminów i częstotliwości oraz trybu ich uiszczania. Odpowiednio wczesne i elementarne wykonanie nałożonych na samorządy obowiązków informacyjnych, bez wątpienia pozwoliłoby uniknąć wielu sprzeciwów społecznych i nieporozumień wynikających z wprowadzenia reformy.

Z drugiej strony, wiele przepisów ustawy pozostawia dowolność interpretacyjną w skutek zastosowania nieprecyzyjnych zapisów. Oznacza to, iż w miarę funkcjonowania nowego systemu ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach będzie jeszcze kilkakrotnie nowelizowana, o czym świadczą działania prowadzone przez Ministerstwo Środowiska w zakresie zbierania danych dotyczących funkcjonowania nowego modelu. Przekładać się to może na odczucie tymczasowości nowego systemu, po stronie jego głównego beneficjenta, czyli samorządów.

Reasumując należy jednak podnieść, iż wprowadzenie nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, skrajnie odmiennego od dotychczas obowiązującego, wprowadziło początkowe zamieszanie w organizacji tej sfery funkcjonowania wielu jednostek samorządowych. Wynika to zarówno z niedoskonałości aktu prawnego, na mocy którego dokonano przebudowy systemu gospodarowania odpadami, jak i z zaniedbań leżących po stronie gmin. Nie mniej jednak należy zauważyć, iż wdrożenie nowego systemu jest konieczne i nieuniknione, z uwagi na wymagania stawianie krajom członkowskim przez prawo unijne. Zatem początkowe problemy z wdrożeniem i poprawnym funkcjonowaniem nowego systemu nie mogą osłabić determinacji zarówno ustawodawcy jak i samorządów, do doskonalenia modelu gospodarowania odpadami przez gminy. W przeciwnym razie, są niewielkie szanse na osiągnięcie w wymaganych okresach czasu, chociażby zbliżonych wartości postulowanych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Brak efektów, jakie miało przynieść wprowadzenie nowego prawa, doprowadzić może do nakładania na Polskę kar, których ostatecznym płatnikiem zostaną obywatele.
Cezary Chabel
Samorzad.lex.pl